Por José Antonio Gómez Pérez
Economista, planificador y catedrático de la Universidad de Panamá
En julio de 2022, empezó un gran estallido social frente a la crisis socioeconómica vigente. Luego, Panamá ha registrado eventos importantes, y fuera de lo común.
A lo largo del istmo, resuenan consignas que por añares estuvieron casi desterradas de los medios de comunicación y del léxico de aquellos entrevistados de siempre. Son consignas alusivas a políticas públicas sobre contextos socioeconómicos de Panamá. Entre ellas, destacan las siguientes: a) Regulación de precios a alimentos básicos; b) Regulación de precios a medicamentos; c) Comercio justo de medicamentos; d) Alto a la corrupción e impunidad; e) Por un Estado Social Visible; f) No a la privatización del Seguro Social; y, otros. En próximas ocasiones, serán atendidos otros estándartes temáticos.
Este artículo, únicamente atañe a políticas públicas sobre la cuestión nacional de los medicamentos, a saber: a) regulación de precios; y b) la ampliación de la apertura de comercio exterior. Son dos problemas, que por más de cuatro décadas, las administraciones públicas que se turnaron en el poder han conducido muy apegadas a los preceptos y reglas de las políticas neoliberales.
Ciertamente, aún es prematuro evaluar el desenlace y cumplimiento de la Agenda de Trabajo que la Mesa Única del Diálogo por Panamá desarrolla, teniendo a Penonomé como ciudad sede. Sin embargo, aquí se adelantan ideas que serán útiles para hacer balances de los acontecimientos, y también de las lecciones sobre sus consecuencias.
1― Antecedentes claves
En Panamá, los negocios de fármacos y medicamentos constituyen una actividad económica de interés nacional y un tema socioeconómico muy sensible. En el 2019, antes de la pandemia conocida como Covid-19, las importaciones de medicamentos ocuparon el 94% de la oferta total anual, mientras que la producción de origen nacional fue un escaso 6 %.
Aparte de las consabidas fallas del abastecimiento público de medicamentos, en las dos entidades estatales básicas: Caja de Seguro Social (CSS) y Ministerio de Salud (Minsa), se registra una inflación de precios cuasi perpetua. En pleno siglo XXI, Panamá se constata como un país con vulnerabilidades desmedidas, respecto a la administración eficaz que debe imperar en este sector de tan vitales trascendencias sanitarias, sociales, económicas y políticas.
A) Primero: Existe una alta dependencia del comercio exterior, que es manejada por consorcios fabricantes transnacionales y sus poderosos controles de comercialización.
B) Segundo: En el mercado interno, predominan condiciones de comercio oligopólico, cuyas prácticas y ganancias empresariales generan gastos elevados y onerosos para la población.
C) Tercero: Un Estado y sistema público de seguridad social, que funcionan ambos deliberadamente debilitados, para así no controlar los vacíos y abusos provenientes de las dos condiciones previas enumeradas.
La amalgama de esas tres características constituye toda una estratagema ―que bien califica como deliberada― y que está provocando consecuencias desfavorables, a saber:
a) demandas sociales de salud insatisfechas;
b) desatención a la defensa del mejor interés la economía nacional;
c) mayores erogaciones para la Caja de Seguro Social y para la hacienda pública nacional; y
d) crecientes presiones tributarias hacia la población, formalmente trabajando o en condiciones de precariedad laboral. Se trata de un desafío estratégico que demanda una visión de Estado Nacional.
2― Aprobación reciente de Medidas Públicas importantes
En días recientes, el Gobierno Nacional promulgó variados instrumentos legales relativos a los negocios de medicamentos en Panamá.
El primer acto jurídico es la sanción del Decreto Ejecutivo No. 17, con fecha del 10 de agosto de 2022, que: disminuye en un 30 % el precio a un Listado Oficial de 170 Medicamentos de Uso Regular, basándose en los precios de junio de 2022. Esta normativa pretende, como motivación principal: “Garantizar medicinas a precios más económicos para todos los panameños”. Importante es aclarar, que, a la fecha, esta medida oficialmente sólo prevé una vigencia de 6 meses, que podrán ser prorrogables.
El segundo instrumento normativo es el Decreto Ejecutivo No. 115, del 16 de agosto de 2022, que deroga el DE No. 95, del 14/05/2019, y reglamenta la Ley No. 1, de 10/01/2001, para fines de: “Establecer la apertura total a la importación de medicamentos al amparo del registro sanitario panameño vigente”. Esta normativa oficialmente persigue, como su objetivo principal: “Reducir los costos de los medicamentos y acabar con los oligopolios en el país».
En tercera instancia, fueron impartidas instrucciones para que a corto plazo, el Ministerio de Salud presente al Consejo de Gabinete las modificaciones pertinentes al articulado de la Ley No. 24, del 29/01/1963, “que reglamenta el funcionamiento de los establecimientos farmacéuticos”. Para esta nueva instrumentación jurídica, la motivación será: “permitir a las farmacias expendedoras importar directamente sus medicamentos para comercializar”.
En cuarto lugar, se precisa incluir una medida adoptada con anterioridad, a los movimientos de reclamos sociales de julio de este año. Se trata del Decreto Ejecutivo No. 26, del 15/03/2022, que: reglamenta las compras de fármacos y medicamentos requeridos cuando se declare Desabastecimiento Crítico, mismas que podrán realizar la Caja de Seguro Social y el Ministerio de Salud, en forma unilateral o conjunta.
En quinto lugar, están los Decretos Ejecutivos No. 16 y No. 17, del 26 de julio de 2022, “con los cuales se busca reducir el costo de alimentos y el nivel de inflación nacional, aprobándose así: la inclusión de otros 50 productos a la regulación de precios, quedando la canasta básica con un total de 72 productos oficialmente regulados por el Estado”. Igual que durante la administración Varela (2014-2019), esta normativa tendrá períodos de vigencia de seis meses, prorrogables. Ese tipo de medida fue tratada por separado del tema de los medicamentos. Aun así, aquí vale traerla a colación, para destacar su importancia como reiteración del instrumento de política de regulación de precios.
Todas esas medidas legalmente sancionadas, son importantes y están relacionadas con el espíritu positivista de la Mesa Única del Diálogo por Panamá y decisiones ejecutivas del gobierno nacional. Dichas disposiciones representan una dirección correcta para contribuir a la efectividad de servicios de Salud Pública, que hace añares requieren mejorías urgentes, significativas y, sobre todo, planificadas.
La propaganda, como todo aspaviento, no cambia realidades. Aún no todas las medidas han entrado a ejecución plena. No obstante, la propaganda oficial ha estado divulgando ampliamente aspectos de las legislaciones aprobadas.
3― Establecimiento de Regulación de Precios a 170 Medicamentos de Uso Masivo
La base de esta normativa fue preparada por una Mesa Técnica establecida por la presidencia de la República. El citado Decreto Ley No. 17, de 10/08/2022 expresa sus siguientes objetivos principales, a saber: “empezar el régimen de regulación de precios a los medicamentos con la inclusión de 170 fármacos de uso masivo, y además estableciendo una rebaja de 30% para los mismos, en sus precios al consumidor“.
La normativa aprobada literalmente expresa que “los 170 medicamentos de uso masivo contemplados en el listado oficial se venderán al consumidor con un 30% menos que el precio de venta de cada farmacia al 30/06/2022; precio rebajado que empezará a regir a partir del 15 de agosto de 2022. Se exceptúa a los medicamentos de fabricación nacional y aquellos genéricos cuyo precio esté igual o por debajo del 70% de su precio registrado al 30/06/2022”.
Adicionalmente, la rebaja se aplicará sumando el descuento especial a precios de medicamentos establecidos en razón de tercera edad o jubilación, ya establecidos según la Ley No. 6, de 16/06/1987, y que corresponde al orden de 20%.
Sin duda, se ha creado un instrumento legal favorable para el corto plazo. Sin embargo, las limitantes son obvias, a saber: a) La muestra cubierta por la regulación de precios sólo alcanza un total de 170 medicamentos, así, el inmenso universo restante no tendrá medidas de regulación de precios; y, b) Eventualmente, tal normativa sólo tiene una vigencia temporal de 6 meses, aunque de hecho podría ser prorrogable.
A pesar de las intenciones favorables del Decreto No.17, de 10/08/2022, el mismo también mantiene un entorno organizativo con dificultades para su viabilidad; incluso, hay vacíos de interpretación de la correspondiente normativa.
A) Opción 1. La Interpretación Oficial
El Gobierno Nacional ha estado divulgando que: los Laboratorios Fabricantes Internacionales deberán vender sus medicamentos a las Empresas Distribuidoras en Panamá con un 30% menos que el precio de venta registrado por éstos el 30/06/2022. Dichos precios no podrán ser aumentados durante la vigencia del Decreto No. 17. A su vez, las Empresas Distribuidoras deberán vender a las Farmacias Locales igualmente a un 30% menos que el precio de venta registrado en cada Distribuidora Nacional. Comunicado Oficial del Gobierno de Panamá, del martes 16 de agosto de 2022. (Reproducción por Agencia EFE, ABC Mundo, 16/08/2022).
En la aritmética simple, esta explicación deja entender que toda la Rebaja del 30% del precio al consumidor correrá por cuenta de los laboratorios fabricantes internacionales, ya que no hay especificaciones sobre repartos de cuotas a otros actores en la cadena de comercialización, tampoco aportes especificados por parte del Estado.
Al respecto, hay aspectos en total incertidumbre. Existe la apreciación generalizada, que este tipo de disposiciones legales nacionales (Decreto Ley) no son vinculantes para las Empresas Fabricantes Transnacionales. Además, están amparadas por acuerdos comerciales internacionales de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y por normativas incluidas en los tratados de libre comercio.
La obligatoriedad de cumplimiento de ese tipo de reglamentación unilateral de precios sólo resulta viable, si median acuerdos negociados directamente entre los Estados Nacionales y los Laboratorios Fabricantes Internacionales. De manera que habrá que esperar para saber cómo se aclara esta incertidumbre.
B) Opción 2. Interpretación de Empresas Distribuidoras
En las redes sociales ha estado circulando una comunicación proveniente de una importante Empresa Distribuidora Nacional, que explica el mismo valor de rebaja de 30% en el precio al consumidor para los 170 medicamentos que entran a la regulación de precios. Al tenor de dicho documento, las Distribuidoras Locales no aportarían nada del 30% indicado como Rebaja. Tampoco se alude aportación para las Farmacias Locales.
En pocas palabras, las Empresas Distribuidoras Locales condicionan la rebaja total al consumidor a la aportación voluntaria de los Laboratorios Fabricantes Internacionales. Lo que la polémica nota plantea es un rejuego de pura aritmética simple, para que los Laboratorios Fabricantes asuman “todo el 30% de la Rebaja a los Consumidores“. Y acá en Panamá, los integrantes de la cadena de comercialización sólo se dedicarían a trasladar ese total de la rebaja.
De manera que los Distribuidores y las Farmacias aportarían 0 % de la Rebaja total. Como resultado concreto, si los laboratorios deciden no colaborar y aportan 0 % a la rebaja total al consumidor, los consumidores panameños quedarían sin nada de Rebajas, por más espíritu bondadoso que tenga el ya famoso Decreto 17, de 2022, sobre medicamentos de consumo masivo.
B) Opción 3. Reparto de la Rebaja en la Comercialización Doméstica
De la polémica expuesta, por el momento incluir a los Laboratorios Fabricantes Internacionales (LFI), sin que medie acuerdos contractuales, es un paso dificultoso e incierto. Insistir en ello, puede resultar una decisión que detenga y empantane el beneficio que hoy se busca ofrecer a los consumidores panameños.
Ello no implica estar de acuerdo con la peregrina tesis de que a los LFI les corresponde o deberían aportar 0 %. Lo que implica es evaluar bien si el capitalismo doméstico posee fuerzas suficientes para reclamar espacios de autonomía a los mega poderes transnacionales. Muy seguramente, podrá ser una discusión para otra oportunidad, que Panamá, como país, esté mejor preparada.
En consecuencia, lo que resultaría más viable es determinar que la Rebaja del 30 % al Consumidor sea repartida en cuotas para las Empresas Distribuidoras y las Farmacias Locales, que se expresa en los siguientes valores:
– Laboratorios 0%. Hoy es factor fuera de control del DE No. 17, de 10-08-2022.
– Distribuidores 20% de la Rebaja Total.
– Farmacias 10% de la Rebaja Total.
Además, esta fórmula de reparto se fundamenta en reconocer realidades subyacentes en la formación política, social y económica de Panamá.
Primero: Las actividades de distribución y comercialización de medicamentos tienen estructuras de empresas diversas, muy combinadas e interdependientes; desde los mega negocios y conglomerados hasta las pequeñas y microempresas.
Segundo: Resultaría un error considerar la cadena de comercialización como si se tratase de negocios de iguales o con condiciones muy semejantes; y la lógica más correcta es establecer las proporciones apropiadas para esa diferenciación, muy notable y evidente.
4― Ampliación de la Apertura a la Importación de Medicamentos
En este contexto temático, comunico que en la Asamblea Nacional de Diputados, en febrero de este año 2022, se presentó el proyecto de Ley que reza así: “para la creación de una Superintendencia General de Medicamentos que regule las actividades de importación, fabricación y venta de medicamentos en la República; que establezca márgenes justos de ganancia en cada actividad y regule los precios a los productos en todo el mercado nacional” (La Estrella de Panamá, Panamá, 07 02 2022).
Es importante recordar ese antecedente, porque esta preocupación enorme por los precios de los medicamentos en Panamá no es nueva. El aludido proyecto, que tenía por promotora a la diputada Omayra Correa, no tuvo feliz acogida y culminación, y fue engavetado. Sin embargo, es imposible engavetar y que nadie se percate de las actuales condiciones del costoso y oneroso negocio de los medicamentos en Panamá.
Actualmente, la ampliación de la apertura del comercio exterior de medicamentos hoy constituye una decisión de importancia trascendental, que podrá incidir en reducir las prácticas y vicios monopólicos, reducir los costos de importación y operativos y abaratar precios al consumidor.
Primeramente, incidirá en las importaciones de la Caja de Seguro Social (CSS), el Ministerio de Salud (Minsa). Así, se empezará con las importaciones por desabastecimiento crítico en las entidades estatales. La oportunidad de avanzar está creada. En segundo plano, la medida podrá extenderse a otros actores de la actividad, principalmente a empresas medianas y pequeñas, también al fomento de las cooperativas solidarias.
En un concepto amplio, liberar el mercado, significa que importar es permitido libremente, sin barreras comerciales ni trabas extraeconómicas. Esta medida tiene alcances extraordinarios en el caso específico de Panamá, que es importador neto de fármacos y medicamentos. Entiéndase que bajo este concepto las reglamentaciones técnicas y de calidad, desde la producción hasta el consumo, se mantienen, y hay obligatoriedad de mantenerlas.
Bajo un enfoque pragmático, liberar el mercado específico de fármacos y medicamentos implica tres conjuntos esenciales de condiciones, a saber:
A) Primero: Crear instrumentales legales y económicos que permitan y garanticen importar sin impuestos aduaneros; es decir: comprar en el extranjero y traer a Panamá pagando valor monetario 0 a las tarifas aduaneras de los aranceles correspondientes, o a tasas bajísimas o simbólicas.
B) Segundo: Derribar las barreras o trabas monopólicas extraeconómicas, generalmente asociadas a los consorcios internacionales fabricantes y distribuidores comercializadores, a través de los regímenes de patentes, marcas, royalties y concesiones comerciales preferenciales.
C) Tercero: Reconocer que ambas condiciones A y B son importantes y necesarias una con la otra. De no poder asegurar la realización de lo segundo, nada o casi nada cambiará. Los importadores reales y efectivos no suelen estar disponibles, tan fácil como indica el dicho, sobre “soplar y hacer botellas“. Es evidente, que también se requiere una agenda complementaria para el apoyo técnico y financiamiento apropiado.
5― Consideraciones finales
En Panamá, los neoliberales criollos difunden la idea de que regular el mercado de los medicamentos es totalmente negativa. Algo parecido repiten sobre los alimentos de la canasta básica. Hasta osan afirmar que no hay país eficiente que tenga tales regulaciones de precios. El desarrollo de esas ideas siempre ha tenido opositores y detractores de oficio.
Por desinterés o dogmas preconcebidos, desconocen múltiples estudios y estadísticas que evidencian que a nivel mundial la industria de actividades de fármacos y medicamentos constituye uno de los mercados más regulados por su propia naturaleza compleja, y porque las políticas públicas deben procurar que la población tenga protección de salud y acceso a los alimentos y medicamentos esenciales que requiere y demanda para una vida digna.
Respecto a las medidas legales adoptadas por la Mesa Única del Diálogo por Panamá, el Estado ha anunciando y publicitado, especialmente, la regulación de precios a los 170 medicamentos de uso masivo; y también, la ampliación de la liberación a la importación de medicamentos y la supresión de barreras económicas.
Efectivamente, lo cierto es que aún es temprano para anticipar resultados con mediciones y parámetros de contextos reales, que permitan evaluar los alcances en criterios de eficiencia y eficacia. Habrá que esperar contar con tales evaluaciones. Por ahora, el avance se identifica con superar el uso de dos conceptos que el neoliberalismo criollo deformador había proscrito, a saber: regulación de precios y libre importación para entes estatales de la salud. Condición última, potencialmente extensiva a pequeñas y medianas empresas.
A pesar de la necesaria medida de ampliación de la apertura de importaciones de medicamentos, existen dudas sobre su desarrollo exitoso, debido, principalmente, a la corrupción reinante que ampara los negociados a trastiendas.
Seguramente, a corto plazo habrá que evaluar la conveniencia para establecer una entidad nueva que atienda esta necesidad y demanda urgente del pueblo panameño, incluso para mejorar la eficiencia y eficacia de la CSS y el Minsa. Estos temas forman parte del debate y el devenir futuro de la CSS y la política nacional de salud integral.
Tras los eventos extraordinarios de julio de 2022, están surgiendo ideas y decretos ley con condiciones poco comunes. También, surgen preguntas de reflexión, entre las cuales deben tenerse presente las dos siguientes:
●¿Frente a la profunda crisis que ahora vivimos, un semestre es tiempo pertinente para la vigencia las medidas recientes adoptadas por la Mesa Única del Diálogo por Panamá y el Gobierno Nacional?
● ¿En la coyuntura presente, en Panamá hay fuerzas sociales y políticas suficientes para apoyar vigencias permanentes y profundizar estas medidas?
Una apreciación general de economía política explica que el conjunto de medidas aquí examinadas, en sus fondos subyacentes, son metas muy modestas y circunscritas a contextos específicos, pero que apuntan hacia la regulación económica y a reactivar roles del Estado, para privilegiar la atención de necesidades prioritarias de la población. En esa dirección, habrá que evaluar y repensar cómo pueden y deben ser profundizadas y ampliadas.
