Panamá, red criminal para la captura del Estado

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    Por Cecilio E. Simon E.
    Profesor Titular Universidad de Panamá
    Congreso Científico de la Universidad de Panamá
    3 de octubre de 2019

    ANTECEDENTES

    En 1993 se crea la Fundación de Transparencia Internacional (TI)[1] con el objetivo de monitorear, sistematizar y denunciar corrupción, que definen como “el abuso del poder encomendado para beneficio privado”. La ONG TI clasifica la corrupción en tres niveles:

    1. La corrupción menor se refiere al abuso cotidiano del poder confiado.
    2. La gran corrupción que distorsionan las políticas o el funcionamiento central del estado.
    3. La corrupción política que manipula las políticas, instituciones, las reglas y procedimientos para la asignación de recursos y financiamiento por parte de quienes toman las decisiones políticas.

    Robert Klitgaard, ex rector de la Universidad de Claremont, llamado «el principal experto mundial en corrupción» incorpora al debate el concepto de corrupción sistémica que puede escalar a niveles de “hipercorrupción”, como resultado de la colusión de los líderes políticos y empresariales que se combinan para sacar utilidades y rentas ilícitas.[2]

    Hellman, Jones y Kaufmann, en un artículo publicado en la Revista No.21 Gestión y Análisis de Políticas Públicas del INAP de España, afirman que “la captura del Estado es una forma de corrupción a gran escala”. En las economías en transición, la corrupción ha forjado una nueva imagen: la de los llamados oligarcas que manipulan la formulación de las políticas e incluso configuran las nuevas reglas del juego para su propio beneficio. Éste es el comportamiento que denominamos  captura del Estado.[3]

    A partir de estos conceptos identificamos tres niveles de corrupción: La Sistémica referida a las acciones de los funcionarios y actores políticos, que es considerada por algunos autores como la corrupción normal, la Mega Corrupción, estructurada como red criminal para saquear de manera sistemática al Estado y la Captura del Estado diseñada influir en las decisiones del Estado en favor de los poderes fácticos (gran empresa transnacional, crimen organizado, narcotráfico, donantes de campaña, etc.).

    El Índice de Percepción de Corrupción. De Transparencia Internacional es un indicador representativo de la Corrupción Sistémica. Anualmente publica una lista a nivel mundial, y en el mapa a colores, con el rango representativo que va desde los países  menos corruptos a los más corruptos.

    El índice clasifica a los países puntuándolos de 0 (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de muy bajos niveles de corrupción) en función de la percepción de corrupción del sector público que tienen sus habitantes.

    El gran escándalo de corrupción, que sacudió las raíces de la política italiana en 1992, denominado “tangentopoli” (ciudad soborno), derribó la clase política que había gobernado Italia durante varias décadas.

    En situación similar, el escándalo de coimas y sobornos de Odebrecht que estalló en diciembre del 2016, cuando el Departamento de Justicia de los Estados Unidos reveló que la constructora brasileña sobornó a funcionarios de gobiernos en 12 países, provocó la persecución judicial, el encarcelamiento y la renuncia de presidentes, ex presidentes, dirigentes políticos, empresarios y altos mandos gubernamentales.

    Ambos escándalos tienen en común los sobreprecios y el soborno a gran escala a funcionarios gubernamentales por los contratistas de mega proyectos.

    El estudio de la “tangentopoli” realizado por Vito Tanzi (Consultor del BID) y Hamid Davoodi (Economista del FMI), partió de la hipótesis que un elevado nivel de corrupción se asocia con una alta inversión pública.[4] Ellos correlacionan los megaproyectos que impulsan los gobiernos con la corrupción.

    Afirman que es probable que la corrupción incremente el número de proyectos, que cambie el diseño, aumente su tamaño y complejidad. Afirman que las obras públicas realizadas en Italia durante el periodo de la “Tangentópoli” (ciudad soborno) presentaron sobrecostos de hasta 59%.

    Aun cuando todas las formas de corrupción tienden a modificar la manera en que se implementan las leyes, normas o reglamentos en beneficio del que paga el soborno, la Captura del Estado se refiere a los esfuerzos para influir en la manera en que se forman dichas leyes, normas o reglamentos.[5]

    Los sobornos a los parlamentarios al “comprar” sus votos para que se sancionen determinadas leyes, a funcionarios públicos para que aprueben normas o decretos favorables a determinados intereses o el soborno a los jueces, para que influyan en las decisiones de los tribunales, son ejemplos clásicos de esta forma de corrupción.

    Hellman y Kaufmann diferencian los beneficios de la corrupción. Señalan que  los resultados “Captura del Estado” son de largo plazo, en tanto que el rendimiento de las otras formas es de corto plazo.

    Garay y Salcedo-Albarán consideran que  la definición original de Captura del Estado se omite el uso de métodos de coerción y violencia usualmente empleados por individuos y grupos ilegales para complementar o sustituir el tradicional soborno[6].

    Corrupción en Panamá

    En Panamá se produce un fenómeno de integración de las tres modalidades de corrupción en un plan sistemático diseñado para el asalto a los fondos y bienes del Estado.  El modelo de corrupción diseñado por el expresidente Ricardo Martinelli (2009 – 2014) y su sucesor Juan Carlos Varela (2014 – 2019) se relacionan con las tres modalidades de corrupción antes expuestas, aun cuando prevalecen las denominadas “Mega Corrupción” y la “Captura del Estado.”

    CORRUPCIÓN SISTÉMICA

    Decenas de casos son ventilados en el Ministerio Público y más de un centenar de funcionarios del gobierno de Martinelli (incluidos diez ministros) han sido indagados y se les decretó detención preventiva.  A un significativo número de imputados se les ha reemplazado la medida cautelar.

    Muchos casos se han “caído” por problemas “técnicos” que se dieron durante la investigación y otros están estancados; no se les da el impulso procesal.

    La selectividad es una de las características de los procesos abiertos contra los funcionarios públicos (de la administración Martinelli y Varela). Los empresarios del sector bancario, que contribuyeron al blanqueo de capitales, no se les ha sometidos a persecución judicial.

    MEGA CORRUPCIÓN

    Plan estrategico administración Martinelli Varela

    El Plan Estratégico del Gobierno de Martinelli – Varela[7] diseñado por Alberto Vallarino (ministro panameñista del MEF) y el de Varela – Saint Malo elaborado por Dulcidio de la Guardia (ex viceministro de Martinelli en el MEF)[8] constituyen la columna vertebral de ésta modalidad de corrupción.  En ellos se priorizan las grandes obras de infraestructura (El metro, red vial, hospitales, compra de radares y de equipo militar), son la base de la mega corrupción.

    El Plan Estratégico de la administración del presidente Juan Carlos Varela también priorizó las grandes obras de infraestructura.  El 32.7% de las inversiones públicas del quinquenio se destinaron a las megas obras como se hizo durante la administración Martinelli.

    La constructora Odebrecht, acusada de entregar coimas, sobornar a funcionarios de en 12 países (incluido Panamá), es la principal beneficiaria de las contracciones públicas, algunas incluso sin litación, para ejecutar el plan de inversión pública de los dos gobiernos.

     

    De acuerdo a una nota de prensa, publicada por la Estrella de Panamá el 30 de septiembre de 2008, que reseña el libro del periodista colombiano Jorge González, sostiene que Ricardo y Luis Enrique Martinelli Linares fueron favorecidos con coimas de Odebrecht por más de 50 mil dólares.[9]

    El presidente Juan Carlos Varela y el gobernante Partido Panameñista, recibieron coimas por más de 10 millones de dólares de Odebrecht. 

    CAPTURA DEL ESTADO

    La red criminal diseñada a partir de la Administración Martinelli, incluye el debilitamiento de la institucionalidad democrática para subordinar desde el Ejecutivo, a los otros poderes del Estado.

    El plan el transfuguismo y el soborno a los diputados para obtener el control de la Asamblea Nacional.  El modelo autoritario de Martinelli forzó la configuración de una mayoría parlamentaria que le garantizara la Captura del Estado.

    El ensayo Panamá: Autoritarismo y Modelo de Acumulación Parasitaria[10] afirma que el contundente mandato popular y la correlación de fuerzas en la Asamblea Nacional, permiten que el gobernante (Ricardo Martinelli) se imponga a toda la sociedad, apelando a lo que Max Weber denomina, en Economía y Sociedad, legitimidad carismática, caracterizada por ¡la obediencia al caudillo por razones de confianza personal![11]

    En apego a su caudal personal (financiero y carismático), Martinelli, un exitoso empresario de la esfera comercial, se erige como el caudillo autoritario y desarrolla un agresivo plan para ejercer el poder hegemónico del Estado en favor de una fracción empresarial que, al decir de Beluche y Quintero[12], es de carácter  parasitaria, improductiva y dependiente para su reproducción de los ingresos gubernamentales.

    Para deshacerse de la legitimidad racional (Weber),[13]  el presidente Martinelli compra, reprime, erosiona, neutraliza, atomiza y controla sistemáticamente la institucionalidad democrática. Es decir Captura el Estado.

    El caudillo autoritario controla absolutamente todas las instituciones del Estado (incluida las Fuerzas Armadas), destruye los partidos políticos tradicionales, coopta sus miembros (incluso sus aliados) y polariza la sociedad entre opciones extremas.

    Para Captura del Estado, Ricardo Martinelli ejecutó una hoja de ruta con  dos carriles: el coercitivo – cohesivo y el de acumulación parasitaria. El primer carril fue diseñado para obtener el apoyo difuso de la población y el específico de los aliados.

    Easton define el apoyo difuso como  expresión de confianza en la legitimidad del régimen y de la autoridad. En tanto que el apoyo específico es el resultado de decisiones tomadas por la autoridad que han dado una respuesta satisfactoria a la demanda social de un segmento de la población.[14]

    Este carril incluye el transfuguismo como un bien transable en mercado político, para la captura del Estado. Con el control de la Asamblea Nacional desarticuló la institucionalidad democrática y subordinó al Ministerio Público, el Órgano Judicial, la Contraloría General de la República, y la Fiscalía Electoral.

    El carril de acumulación parasitaria incluye la modificación de la Ley de Contrataciones Públicas, la eliminación del control previo y las contrataciones directas para favorecer la Captura del Estado.

    Este carril incluye el nombramiento de asesores de empresas del sector privado para dirigir los entes reguladores y favorecer los intereses de la fracción empresarial hegemónica.

    Ellos son responsables de la presentación de las leyes que favorecen el negocio energético, el monopolio farmacéutico, la ley minera los decretos de impuestos o de la cuota de Seguros Social, son ejemplos de la Captura del Estado.

    Sin el carisma pero con el mismo autoritarismo, el presidente Juan Carlos Varela impuso a la sociedad la misma hoja de ruta de la corrupción diseñada para Ricardo Martinelli.

    El soborno y la extorsión a los diputados es la modalidad empleada por Juan Carlos Varela para obtener su adhesión para la Captura del Estado. Entre el 2014 y el 2016 destinó a la Asamblea Nacional partidas por 12.7 millones de dólares para que los diputados realizaran “donaciones”.  Además autorizó el aumentó el monto de los fondos asignados a los diputados para nombramientos de 4 mil a 30 mil dólares mensuales en las partidas 080 y 172.

    Esa fue la modalidad empleada por Varela para la Captura del Estado.  Como resultado obtuvo la anulación del llamado gobierno paralelo de Martinelli, y el nombramiento los Procuradores de la Nación la Administración; el Contralor General de la República, la “Zarina anti corrupción”, la ratificación de todos los directores de entidades autónomas, un Director de la Autoridad del Canal de Panamá, el Defensor del Pueblo y un magistrado del Tribunal Electoral.

    El ex presidente Martinelli y su sucesor Juan Carlos Varela han diseñado tres anillos de la corrupción:

    El primero, encabezado por ellos y un selecto elenco empresarial denominado Círculo Cero o donantes de campaña. Ellos se beneficiaron de los megaproyectos, de las concesiones en el Canal de Panamá, de las minas, hidroeléctricas, la valorización de sus propiedades con la construcción de infraestructura pública, la depredación de manglares y humedales, de adjudicación de tierras nacionales y, en general, de las contrataciones públicas.

    El segundo, fue diseñado para crear una red de complicidades integrado ministros, directores, diputados (de gobierno y oposición), dirigentes del partidos (de gobierno y oposición) y tránsfugas.

    El tercero, fue creado para legitimar y servir de escudo protector de todas las operaciones de corrupción. En ese anillo, se ubica a la mayoría tarifada (sobornada) de diputados en la comisión de credenciales, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General Electoral, el Ministerio Público y la Corte Suprema de Justicia.

    Al romperse, en enero de 2017, el llamado pacto de gobernabilidad, consistente en el intercambio de partidas presupuestarias por nombramiento de la estructura gubernamental afín al mandatario, provocó la crisis de la Captura del Estado.

    La crisis se acentuó cuando en enero de 2018 el pleno de la Asamblea Nacional rechazó el nombramiento de las dos magistradas nominadas por el Ejecutivo. Ahora Varela y su contralor, en retaliación arremeten contra uno de los pilares de la corrupción que ellos erigieron.

     [1] Transparencia Internacional,  ¿Qué es corrupción? en https://bit.ly/2HLSxmc

    [2] Robert Klitgaard, Corrupción Normal y Corrupción Sistémica, en https://bit.ly/2yGB1ZQ

    [3] Joel Hellman y Daniel Kaufmann , La captura del Estado en las economías en transición, en https://bit.ly/1fMOdub

    [4] Vito Tanzi y Hamid Davoodi, Corrupción, inversión pública y crecimiento,   Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Número 21, INAP, España 2001

    [5] J o e l   H e l l m a n   y D a n i e l   K a u f m a n n, La captura del Estado en las economías en transición,   Finanzas y Desarrollo –  Septiembre de 2001 en https://bit.ly/1fMOdub

    [6] Luis Jorge Garay y Eduardo Salcedo-Albarán, Captura del Estado y Reconfiguración Cooptada del Estado, en https://bit.ly/2pTDhZG

    [7]Ministerio de Economía y Finanzas, Plan Estratégico de Gobierno 2010 – 2014  https://bit.ly/2OxeGZq

    [8]Ministerio de Economía y Finanzas, Plan Estratégico de Gobierno 2015 – 2019 https://bit.ly/1KtdHR9

    [9] Jorge González, Odebrecht La Historia Completa. Penguin Random House, Grupo Editorial Colombia, 2018

    [10] Cecilio Simon, Panamá: Autoritarismo y Modelo de Acumulación Parasitaria, Jornada de Educación Cívica, Transfuguismo y Formación de Valores en la Juventud, Universidad de Panamá Facultad de Administración Pública, octubre 2011

    [11]Max Weber, «Economía y sociedad» – Cap. III «Tipos de dominación»enhttp://www.robertexto.com/archivo/weber_dominacion.htm

    Según Weber hay tres tipos de legitimidad:

    Legitimidad Racional: Descansa en la creencia en la legalidad de ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por esas ordenaciones a ejercer la autoridad.

    Legitimidad Tradicional: «Descansa en la creencia cotidiana de la santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la legitimidad de los señalados por esa tradición para ejercer esa autoridad.»

    Legitimidad Carismática: Se obedece al caudillo calificado por razones de confianza personal.

    [12]Olmedo Beluche y Abdiel Iván Quintero, Los partidos políticos en Panamá durante las  décadas de 1930 y 1940 en http://www.up.ac.pa/ftp/2010/f_humanidades/c_investigaciones/catedra8/Beluche_Quintero.pdf

    [13]Max Weber, «Economía y sociedad» – Cap. III «Tipos de dominación»enhttp://www.robertexto.com/archivo/weber_dominacion.htm

    [14] En EASTON, David. Esquema para el análisis político. Amorrortu 1976 Editores. Buenos Aires, 192 páginas

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