Por Israel Gordón Canto
Economista, docente universitario y actuario
1- Primera falacia: “las causas de la crisis: proceso demográfico y expectativa. de vida”.
2- Segunda falacia: “la reforma del 2005 garantizó la sostenibilidad financiera x 10 años”.
3- Tercera falacia: “La tendencia de los regímenes de pensiones es hacia la privatización”.
4- Cuarta falacia: “La privatización de las pensiones es mejor que los sistemas solidarios y ha sido exitosa”.
5- Quinta falacia: La Información financiera y contable es confiable para realizar cálculos.
Lo primero que es necesario indicar, es que el Derecho a la Seguridad Social está previsto en la mayoría de los países, a través de la Constitución (en el caso de Panamá el Art. 109). Asimismo, se privilegia ese derecho a través de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Art. 22 y 25), y en los Convenios adoptados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
La Caja de Seguro Social (CSS) es una institución del Estado, de carácter público, obligatorio y no privatizable (Art .3 de la Ley 51). Su régimen de contribución tienen por objetivo garantizar a los asegurados el derecho a la seguridad de sus medios económicos de subsistencia frente a eventos biológicos, como la vejez, invalidez, enfermedades, maternidad, accidentes y enfermedades profesionales y protegerlos contra eventos sociales como la viudez, orfandad, entre otros.
La CSS se fundamenta en principios de solidaridad, universalidad, equidad, integralidad y subsidiaridad del Estado. Como garante general de la protección social, el Estado debe asegurar la sostenibilidad financiera, fiscal y económica del sistema nacional de pensiones, teniendo en cuenta la justicia y equidad social, entre otros.
1. Primera falacia.
No es correcto indicar que la crisis de la Seguridad Social se deba exclusivamente a los procesos demográficos, ya que son parte de la dinámica poblacional. La transición demográfica es un proceso complejo, en el que la mortalidad y fecundidad se modifica en diferentes fases: La incipiente, moderada, plena transición y avanzada. A cada una de esas fases, le corresponden distintos niveles de natalidad y mortalidad, al igual que distintos porcentajes de crecimiento natural de la población. Basarse en el incremento de la esperanza de vida de la población para justificar un incremento de tres años en la edad de retiro, no es correcto, ya que carece de homogeneidad. Ella varía de acuerdo a la inserción en el mercado laboral, varía en regiones geográficas, de acuerdo a los grupos sociales, y varía por sexo y edad en este país.
a. Es un problema estructural del modelo económico imperante en Panamá, que se caracteriza por reproducir altos niveles de pobreza. Unos 834.110 panameños viven en pobreza (tasa 20,2% en 2024 y un 9 % en pobreza extrema, 40% en áreas urbanas y 60 % en área rural). Un 9% de desempleo, un 11,4% de la PEA de trabajadores a tiempo parcial y sub-ocupados e informalidad (47% al 2023). Persiste la mala distribución de la riqueza, en la que un grupo reducido de personas con más recursos monetarios concentra cerca del 83% del ingreso y el resto, el 17% del ingreso, se divide entre los más pobres. Esa pésima distribución del ingreso reproduce altos niveles de pobreza.
• La mala distribución del ingreso repercute en bajos salarios para los trabajadores insertados en el mercado formal de la economía. (Un tercio de la población recibe salarios inferiores a B/ 600 mensuales). Esos trabajadores no sólo están por debajo del monto de la canasta básica, sino que, además, no podrán aportar nada a su cuenta individual.
• Y esto último conduce a que al pensionarse reciba un monto de pensión mensual bajo (el 62% de los pensionados recibe una pensión inferior a los B/600.00).
Es decir, históricamente el patrón de crecimiento económico se basa en el sector terciario de la economía, el cual es altamente concentrador de ingresos y excluyente en la solución de las necesidades de la población.
b. El abuso sistemático que ha venido sufriendo la CSS por parte de gobiernos de turnos, se refleja en los siguientes datos: morosidad (B/. 248 millones en 2019), desfalcos (Colectivo de Vivienda, B/70,0 millones), posible pérdida SIPE B/300 millones, abuso del Banco Nacional de Panamá (BNP), en cuanto a la tasa de interés que reconoce a las inversiones que hace la CSS a esa entidad bancaria, y la evasión de pago de la tasa de contribución obrero/patronal, corrupción 4,0% del PIB —Fiscal de cuentas—.
c. Según la DGI, en el año 2019 la evasión fiscal alcanzó el 10 % del PIB. (6.698,8 millones). De llevarlo al 2030, al mismo nivel de evasión, se estaría hablando de 67.431,2 millones de balboas.
En el 2019, la evasión de cuotas afectó a 227.671 asalariados.
d. Con el advenimiento de la Ley N° 51, de 26 de diciembre de 2005, se inician las reformas estructurales de las pensiones en Panamá. Ésta establece una nueva estructura del riesgo de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) basado en dos subsistemas que cohabitan paralelamente: Subsistema Exclusivamente de Beneficio Definido (SEBD) y el Subsistema Mixto (SM).
SEBD constituye el sistema anterior a la reforma, es solidario entre los trabajadores que participan en él. Se dejó para aquellos trabajadores que al 1 de enero de 2006 tenían más de 35 años y obligatorio para aquellos con 35 años que no optaron por participar en el SM en el período comprendido entre el 1 de enero de 2006 y 31 de diciembre de 2007.
Quedaron incluidos en el SM Empleados con 35 años entre el 1/1/2006 y 31/12/2007, y que optaron por participar en el Subsistema Mixto, los trabajadores Independientes contribuyentes de 35 años o menos al 1/1/07 (Sólo al componente de ahorro) y los nuevos afiliados al Régimen a partir del 1/1/2008. Es decir, que el SEBD tiene como particularidad que no ingresan nuevos cotizantes activos, únicamente prevé reintegros de personas que habiendo sido parte de dicho subsistema dejan de cotizar al mismo y, posteriormente, se insertan nuevamente al mercado laboral formal. Esto último significa que la relación entre asegurados cotizantes y activos por pensionados del SEBD, se está deteriorando a través del tiempo, lo cual se traduce, en pocas palabras para el SEBD, en una disminución de ingresos por concepto de cuotas obrero patronales, aumento de gastos por concepto de pago de pensiones y déficit de caja ascendente hasta culminar con la descapitalización de las reservas. En el año 2060, dejará de existir el sistema solidario SEBD. Nada nuevo, considerando que así lo estableció la Ley N°51 en su paquete de reformas.
Los nuevos asegurados cotizantes activos por ley se incorporan al SM. Ese subsistema tiene dos componentes: Beneficio Definido (CBD) y el de Ahorro Personal (CAP). El CBD opera con parámetros similares al SEBD, es decir, está basado en principios solidarios hasta un tope máximo de B/. 500, mientras que aquellos con montos salariales mensuales superior a los B/. 500 pasan a adquirir una cuenta individual, en la que en función de su ahorro y los intereses que genera la capitalización de sus recursos puede recibir al alcanzar la edad de retiro una renta vitalicia o programada, hasta que se le agote el recurso. De tal forma, se puede indicar que como cualquier otro régimen privado de pensiones: el CAP del SM está basado en la Capitalización Plena Individual (CPI). Sin embargo, guarda una diferencia respecto a esos últimos, ya que es administrado por la propia CSS.
Ambos componentes del SM constituyen un diseño nuevo. Por lo tanto, tienen la característica que poseen superávit de efectivo y un monto ascendente de reservas. Sin embargo, en el caso del esquema del CBD, eso no significa que exista equilibrio financiero,. A medida que los afiliados al CBD del SM se vayan pensionando, se tendrá que recurrir a sus reservas. Otras de las características en común de ambos componentes, es que otorgasen bajos montos de pensiones mensuales. Esto último, se debe a que la estructura salarial en Panamá se caracteriza por poseer bajos salarios, reflejo de la mala distribución de la riqueza en este país.
A través de la Ley N°51, de 2005, se realizaron simultáneamente reformas paramétricas. En tal sentido, por el lado de los ingresos hubo un aumentó gradual de las cotizaciones en 2008, 2011 y 2013. (La tasa de contribución para financiar el riesgo de IVM pasa de 11.0%, 12,5% a 13,5% de los salarios sujetos a cotización, respectivamente), se amplía la base contributiva (incluye como salarios las dietas, gastos de representación, primas de producción, vacaciones, aguinaldos, entre otros), establece el Fideicomiso de IVM para la sostenibilidad del régimen SEBD, (El Estado, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, depositó en un fideicomiso B/.75,0 millones cada año en el período 2007-2009, B/. 100,0 millones cada año en el período 2010-2012.
Actualmente, deposita B/. 140,0 millones cada año en el período comprendido de 2013 al 2060, siendo el fiduciario el Banco Nacional de Panamá), diversifica las alternativas de inversión, y se adiciona nuevos criterios de inversiones de los fondos de la institución se establecen límites para cada tipo de inversión. Mientras que por el lado de los egresos, se modifica las cuotas de referencia para optar por una pensión (180 hasta el 31 /12/2007, 216 hasta el 31/12/2012, 240 a partir del 1/1/2013), establece el cálculo del salario base mensual en función de los 10 mejores años de cotización, se introduce el otorgamiento de las pensiones de invalidez, en función de la edad y número de cuotas, De igual manera, se observa que la fórmula de cálculo de la pensión varió de acuerdo al número de cuotas y al salario promedio de los diez mejores años.
Además, contradictoriamente, a pesar de una situación delicada del riesgo de IVM, la Ley Nº 51 otorga nuevas prestaciones, (vejez anticipada a los 55 años las mujeres y a los 60 años los hombres, vejez proporcional y vejez anticipada proporcional), se establece que a partir de enero de 2010 y cada cinco años las pensiones serán aumentadas de B/.10.00 mensuales y se modifica los montos de pensión mínima y máxima, estableciendo el monto mensual de B/. 1.500,00 sin requisitos e introduce montos de B/. 2.000,00 y B/. 2.500,00 mensuales con requisito mínimo cuota de 25 y 30 años respectivamente y salario promedio de 15 y 20 años, respectivamente.
La fragmentación del régimen de pensiones no frenó el denominado déficit operacional en los años en que se contaba con información confiable (2005.2012), sino que lo acentuó al excluir los nuevos cotizantes activos en el SEBD. Se observa que ese subsistema presenta saldo operacional negativo, el cual fue cubierto por la transferencia de recurso del fideicomiso de IVM. (Desembolso por B/. 315,6 millones del 2008-2011, posteriormente en el año 2015 se da un nuevo desembolso por un monto de B/. 26,8 millones) .
2. Segunda falacia: la reforma del 2005 garantizó la sostenibilidad financiera por 10 años.
Es falso. Una comparación de las estimaciones de ingresos, egresos y reservas del informe que impulso las reformas de 2005 y lo realmente ejecutado en el período 2005-2012 indica que en los tres casos hay una brecha de subestimación de los cálculos realizados en la víspera de la reforma y lo ejecutado según los estados financieros 2006-2012. (Véase el siguiente cuadro).
En el caso de los ingresos, esas marcadas diferenciación tienen su posible explicación en el hecho de no haber sido considerado, en el momento de la reforma, el crecimiento económico que se escenificó en el país en dicho período. Ello condujo a sesgar los resultados de las proyecciones. Y en el caso de los egresos parece que están asociados a las hipótesis de crecimiento del número de pensionados, bases biométricas y del monto de la pensión. En ambos casos, existe una subestimación. Esto, a su vez, afecta el déficit de Caja y los niveles de la reserva.
Sobre el particular, en el año 2015 el FMI en el documento titulado Opciones para el Sistema de Pensiones para mejorar la sostenibilidad y el capital, elaborado por Csaba Feher y Cristoph Freudenberg, indicó en la página 9: ”Desde una perspectiva de las finanzas públicas, la reforma no modificó significativamente la sostenibilidad del sistema de pensiones”.
Algo parecido plantea la OIT en el documento titulado “Valuación Actuarial del Sistema Panameño de Pensiones”, de diciembre de 2019. En su introducción, página 3, indica que: ” En el marco de la reforma de pensiones del 2005, se torna crítico determinar, por un lado, en qué medida el diseño de adoptado responde a criterios de sostenibilidad financiera y económica en el corto, mediano y largo plazo, y por otra parte, evaluar en qué medida el sistema, en su conjunto, es capaz de cumplir con su misión de brindar una protección adecuada y suficiente a las actuales y futuras generaciones de panameños y panameñas”.
3. Tercera Falacia: “La tendencia de los regímenes de pensiones es hacia la privatización”.
Eso es falso. La ola de privatizaciones de las pensiones se da entre 1981-2000. Fue una excursión del capital financiero al primer pilar de las pensiones públicas con el auspicio de FMI y BM. Sin embargo, sobre el particular, en el documento de trabajo N~ 63 de la OIT, en el documento titulado “La reversión de la privatización de las pensiones: Reconstruyendo los sistemas públicos de pensiones en los países de Europa oriental y AL (2000-2018), se señala que entre 1981–2014, unos 30 países habían privatizado total o parcialmente sus sistemas de pensiones públicas obligatorias (14 en A.L. , 14 Europa Oriental y 2 en África).
En 2018, dieciocho países (18) habían revertido las privatizaciones. República Bolivariana de Venezuela (2000), Ecuador (2002) Nicaragua (2005), Argentina (2008), Estado Plurinacional de Bolivia ( 2009). En Europa: Eslovaquia (2008), Estonia, Letonia y Lituania (2009) Hungría (2010), Croacia y Macedonia (2011), Polonia (2011) Federación Rusa (2012) Kazajistán (2013), República Checa (2016) y Rumanía (2017). Es decir, que el 60% retornaron a la seguridad social solidaria.
¿La pregunta es por qué se ha escenificado ese éxodo?
4. Cuarta Falacia: “Las privatizaciones de las pensiones son mejores que los sistemas solidarios y han sido exitosas”.
Es falso. El fracaso de los sistemas privados de pensiones se da en la acumulación de impactos negativos sociales y económicos que generaron, entre ellos, así se observa que la OIT indica lo siguiente:
Las tasas de cobertura se estancaron o disminuyeron.
Los niveles de monto de las pensiones se deterioraron,
Agravaron las desigualdades de género e ingresos,
El riesgo asociado a las fluctuaciones en los mercados financieros se trasladó a los individuos,
Los cotos administrativos se incrementaron, lo que genero menos niveles de monto de pensiones,
Elevados costos fiscales de transición,
Debilitó la gobernanza, por las escasas regulaciones y fiscalización de los fondos de pensiones.
Las privatizaciones de las pensiones tuvieron efectos limitados en el mercado de capitales y en el crecimiento en la mayoría de los países donde se dio la privatización.
Uno de los objetivos principales de privatizar las pensiones fue movilizar el ahorro de las personas para estimular el mercado de capital y el Ahorro Nacional. Eso no se logró.
5. Quinta falacia: Información financiera y contable es confiable.
Es falso. A partir del último semestre de 2012, se implementaron los nuevos sistemas informáticos (Sistema de Prestaciones Económicas —SIPE— y el Sistema Administrativo y Financiero —SAFIRO—) en la CSS. Esos sistemas iniciaron el proceso de distorsión de la información contable de los informes financieros de la CSS, tanto en el Estado de Resultados, Balance General y Estado de Cambio de Riesgos, los cuales han afectado los ingresos, egresos, salarios básicos sujetos a cotización, la base de datos de los asegurados cotizantes activos y, por ende, el monto de las reservas contables.
A primera vista, todo parece indicar que en el año 2023 a la CSS le fue mejor financieramente que en el año anterior, con un incremento de los ingresos de un 5,3% contra un 2,9% de los costos y un incremento por conceptos de otros ingresos de 36,7%. Sin embargo, al entrar al detalle, se observa que en dicho informe persiste los mismos problemas. Desde el 2012, esas dificultades se presentan como consecuencia de las aplicaciones informáticas SIPE Y SAFIRO.
Así, se observa en el siguiente cuadro que el total de activos no es igual o similar a la reserva total del fondo. Para el 2023, asciende a B/. 14.423,7 millones. Sin embargo, el total del fondo legal es de B/.10.135,7 millones. Ello se debe al hecho de la utilización de los dos sistemas informáticos arriba indicados).
El Balance General por riesgo, refleja Cuantiosas Sumas de Saldos por Débitos y Créditos por distribuir. En los primeros del caso, B/. 2.862,3 millones y en el segundo de los casos por el orden B/.2.860,47 millones. Esas cifras de distribuyen por tipo de riesgos. Ejemplo: en activos B/ 103,8 millones, B/159,3 millones, B/. 2.005,8 millones y B/.593,4 millones corresponden a Administración, Enfermedad y Maternidad, IVM y Riesgos Profesionales, respectivamente. En cambio, en el pasivo por concepto de Créditos por distribuir B/.489,7 millones corresponden a administración, B/. 563,3 millones a Enfermedad y maternidad y B/. 1.807.4 a IVM.
El Estado de Cambio de Riesgos, que refleja el saldo de los riesgos al 31 de diciembre, posee una alta probabilidad de ser afectado por los ajustes de saldos de débitos y créditos a distribuir, que se dan en el Balance General por Riesgo, ya que la diferencia del total de activos con respecto al total de pasivo da como resultado el total de los fondos legales.
Lo más extraño, es que esos saldos por distribuir son previamente eliminados de los activos y pasivos.
En el caso del Balance General, por reserva del Subsistema Mixto, no se presenta la reserva del Componente de Ahorro. Toda la reserva se carga al Componente de Beneficio Definido.
Se observa que el SAFIRO continúa careciendo de un módulo de contabilidad independiente para cada riesgo, lo que impide validar la información, dispersión de la facturación mensual. La estructura de la data no permite conocer los conceptos de pago, y dificulta la generación de informes, es decir que SAFIRO jamás ha habilitado una cuenta de transferencia de fondos entre riesgos. Las recaudaciones obtenidas de los cobros, tal y como se indica en la página 11 del ”Estado Financiero”, se depositan en su totalidad en la Cuenta General No.1, que se muestra en el Riesgo de Administración… y el sistema de cobro que mantiene la institución a través de las agencias de cobro que mantiene las Institución a través de las agencias de recaudación, no llevan el control de la recaudación, identificada y distribuida a los riesgos y componentes correspondientes”. Eso quizás afecta la base de datos de la cuenta individual al corregir las planillas o incorporar un nuevo trabajador y, por otra parte, quizás genere una afectación los salarios en la base de datos de asegurados, de igual forma el informe objeto de estudio en la página 38 señala que “los módulos de compras, logística y activos fijo, implementados en el sistema SAFIRO no mantiene un funcionamiento cónsono con los requerimientos que a nivel contable requiere la institución”.
Por el lado del SIPE, sólo se procesa las recaudaciones mensuales, no obstante, el sistema sólo dispersa los conceptos de impuestos sobre la renta, Seguro Educativo, Cuotas de Seguro Social y los Riesgos Profesionales, pero no así el riesgo de IVM por subsistemas y componentes, ni menos por el riesgo de Enfermedad y Maternidad. (véase la página 20). Lo expuesto significa que hay problemas de cuenta de caja y banco. Los ingresos se registran en una sola cuenta, y los egresos se distribuyen automáticamente y los sistemas tiene limitantes para poder realizar los registros de ajustes a la cuenta de períodos anteriores, en el procesamiento de información del Sistema Mixto.
Por otra parte, hay que mencionar que antes de la implementación de ambas plataformas tecnológicas no existía la figura de cobros por aplicar en concepto de Planilla Preelaboradas de cuotas empleado- empleador. Sin embargo, se observa en la página 45 cómo esa cifra ha ido evolucionando en el período 2012-2023. Para el 2023, asciende a B/ 85,5 millones (en la página 44 erróneamente se indica B/.81,5 millones). Esas son cifras que no cuentan con la dispersión de los conceptos cobrados como parte de la planilla de declaración de cuotas obrero patronal.
En síntesis, aún persiste problemas para la ubicación de los gastos por nivel de riesgos, subsistemas y componentes, se mantienen cuantiosas cifras de saldo de débitos y créditos por distribuir, y no se sabe a qué programa pertenecen, con alta probabilidad de inconsistencia en el movimiento de la reserva y problemas de distribución de ingresos entre riesgos.
Por otra parte, la OIT, el 27 de julio de 2021 señaló en la Estrella de Panamá, que los informes financieros de la CSS son inconsistentes.
Bajo ese panorama, es una falta de responsabilidad hablar de proyecciones, corridas, escenarios, reformas paramétricas (aumento de edad, incremento de porcentaje de cotización, aumento del período de años para calcular el salario promedio de base de cálculo de la pensión, disminución de la tasa de sustitución, etc.) y de reformas estructurales como privatizar lo que resta del régimen de pensión solidario —Subsistema Exclusivamente de Beneficio Definido SEBD— a través de los tres pilares que propone el sector empresarial, toda vez que tres de los principales insumos de las proyecciones se encuentran con severas inconsistencias. Estos son:
a) los informes financieros que reflejan los ingresos, gastos y reservas por tipo de riesgo.
b) la base de datos de los asegurados cotizantes activos.
c) y las bases biométricas —probabilidades— que se generan a partir de históricos del otorgamiento de prestaciones y de la base de datos de los asegurados cotizantes activos.
Y de darse esas reformas paramétricas y estructurales quienes se verán afectados en mayor dimensión son los nuevos asegurados cotizantes activos del SM y los actuales cotizantes activos del SEBD, ya que verán reducidos sus futuros monto de pensiones al modificarse el período del año para el cálculo de su salario promedio, al ser elevado el número de cuotas requeridas para el cálculo de su pensión, al disminuirse su tiempo del usufructo de gozo de pensión, al ser aumentada la edad de retiro y entrar en el umbral de las cuentas individuales que se caracterizan por otorgar montos de pensiones excesivamente bajos.
La contabilidad no se puede maquillar, y aquí esta la prueba.