Evolución de la Estrategia Global de la Unión Europea

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Unión Europea. (Foto tomada de la cuenta de Twitter @ElbayPolicyLabs).

De Javier Solana a Federica Mogherini
Revista Foreign Affairs Latinoamérica

Una de las críticas que más interesan a la Unión Europea es la de no tener una verdadera política exterior propia. Sin embargo, esta es una acusación falsa que se encuentra fortalecida por una serie de problemas institucionales y de visibilidad que condenan a la política exterior europea a la oscuridad. En vez de enfocarnos sobre dichos problemas, ya atentamente analizados, se intentará explicar la teoría de la acción exterior europea por medio de un rápido análisis de la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea de 2016, comparándola constantemente con la de 2003 para evidenciar sus más marcadas diferencias. Esto para identificar el cambio en las prioridades de la Unión Europea.

La Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea de 2016 (realizada bajo la dirección del Alto Representante Federica Mogherini) se pone en el contexto de la ola terrorista que ha golpeado directamente Europa, con los ataques de Bruselas, Niza y París, entre otros. Por su parte, la Estrategia Europea de Seguridad de 2003 (escrita directamente por el Alto Representante Javier Solana) se pone en el contexto posterior al 11-S, con las guerras en Afganistán e Irak. A diferencia de la Estrategia Solana, la de Mogherini tiene una visión amplia, no solo enfocada en el problema terrorista, asunto en el que la Unión Europea ha ganado competencia política con los años. No obstante, en ambos casos se subraya cómo dicha amenaza genera grandes costes económicos y sociales, debilitando también a la apertura y a la tolerancia de las sociedades.

En la Estrategia de 2016 desapareció completamente el asunto de las armas de destrucción masiva, que, a diferencia de la Estrategia precedente, hija de la doctrina política del expresidente estadounidense George W. Bush contra Irak, fue central. Este mismo fenómeno ocurre con el asunto del crimen organizado, que casi no se considera en la Estrategia Mogherini. También desapareció cualquiera mención del Organismo Internacional de Energía Atómica, que se consideraba fundamental en la Estrategia previa.

A diferencia de la Estrategia Solana, la de Mogherini tiene una visión amplia, no solo enfocada en el problema terrorista, asunto en el que la Unión Europea ha ganado competencia política.

Aunque sí hay una similitud en relación a la intervención en las crisis, conflictos regionales y fortalecimiento de los Estados fallidos, hay una característica fundamental en la Estrategia de 2016 que no aparece en la de 2003: la necesidad de una mayor reactividad de la Unión Europea. Para enfrentarse a su crisis de legitimidad. La Unión Europea pone como objetivo, muy vago en realidad, cohesionar a los Estados miembros para que la acción de la Unión Europea sea proactiva y no reactiva.

Claramente, hay también nuevos temas, nunca considerados antes, que aparecen en la Estrategia de 2016. Entre todos, los más relevantes son la seguridad energética, la ciberseguridad y la comunicación estratégica. Para entender la importancia de dichos asuntos se debe considerar la estructural dependencia energética de la Unión y a la creciente importancia de la informática en cualquier nivel de la política internacional. Además, en la Estrategia Mogherini se habla de resiliencia, es decir, la necesidad de proporcionar a los Estados y a las sociedades la capacidad de reformarse para adelantarse a los desastres que cíclicamente ocurren.

La Estrategia de 2016 también intenta crear un modelo de intervención exterior nuevo, basado en el “pragmatismo basado en principios”, con el objetivo de exportar principios y valores propios de la estructura social, política y cultural europea. En este sentido, se da una relevancia increíble a la democracia, a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, que son principios esenciales de la Unión Europea y que estructuran el centro de su acción exterior y por esto los encontramos, por ejemplo, como clausulas fundamentales para la existencia de acuerdos de cooperación y desarrollo con países en vía de desarrollo.

Ya la estrategia de 2003 evidencia cómo la estructura de defensa de los países europeos, por la herencia histórica no solo de la Guerra Fría, pero también de toda la historia poswestfaliana del continente, se plantea sobre la amenaza de invasión por parte de un Estado. Claramente, en un contexto histórico totalmente diferente, se subraya la necesidad conformar las estructuras a las amenazas del tiempo: el terrorismo. De hecho este concepto se aplica también hoy, porque la amenaza más peligrosa para todos los países europeos no es una invasión militar.

La estrategia global de 2016 intenta un análisis mucho más multidimensional de los desafíos que caracterizan el contexto internacional, no haciendo del terrorismo el único enfoque de análisis.

El conflicto árabe-israelí solo se menciona en la Estrategia de 2003, considerándolo como una de las cuestiones más relevantes en relación al terrorismo y a la instabilidad de los alrededores de la Unión Europea. Se consideraba como el conflicto que más ha caracterizado la historia del mundo árabe en el último siglo. Esto se debe al nacimiento de las organizaciones terroristas islámicas que encuentran en la derrota de Israel y de Occidente sus razones de existencia. Por esto se subrayaba la necesidad de ponerse, otra vez, en la óptica que los países árabes son aliados y no enemigos. En la Estrategia de 2016 el enfoque sobre dicha área sigue siendo importante en relación a la Guerra civil siria que ha sido la base de los mayores desafíos que han golpeado a la Unión Europea en los últimos años.

En conclusión, se ha demostrado que las dos estrategias son muy diferentes entre sí. Con respecto a los problemas analizados, la Estrategia de 2003 se enfoca casi totalmente en los problemas que se generan por el terrorismo, después del ataque del 11-S, demostrando una gran limitación del alcance de la política exterior europea. Por contrario, la Estrategia Global de 2016 intenta un análisis mucho más multidimensional de los desafíos que caracterizan el contexto internacional, no haciendo del terrorismo, aunque estaba golpeando a Europa, el único enfoque de análisis.

Las soluciones ofrecidas por las dos estrategias son también muy diferentes. La de 2003 propone una reforma de la estructura de defensa y un favorecimiento de la cooperación internacional ‒entonces algo muy poca substancia práctica‒. Por lo contrario, la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea de 2016 parece reflexionar mucho más sobre las dificultades internas de la Unión Europea, con mayor atención a los problemas de legitimad, imagen y visibilidad de su acción. Finalmente, hay que subrayar que aunque la Estrategia de 2016 es más desarrollada al darle más competencias a la Unión tiene que las que tenía después del Tratado de Lisboa. Sin embargo, al hacer un análisis total de la política exterior de la Unión Europea, se aprecia que muchas veces la Estrategia de 2016 parece caer en la vaguedad y en declaraciones de principio sin substancia, sin profundización. Como consecuencia, esto la hace poco consistente a la luz de los desafíos internacionales a los que la Unión Europea se enfrenta.

(*) Riccardo Cattaneo es estudiante de la maestría en Relaciones Internacionales en la Universita degli Studi di Milano. Colabora en el Ministerio de Asuntos Exteriores de Italia. Sígalo en Twitter en @Ric_Cattaneo.

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