Conferencia: a 42 años de los Tratados Torrijos-Carter

Por: José de la Rosa Castillo
Miembro del Colectivo Bayano
Especialista en Relaciones Internacionales
Investigador del Instituto del Canal y Estudios Internacionales

Conferencia en ocasión del 42 aniversario de la firma de los Tratados Torrijos – Carter El 7 De septiembre De 1977, Ciudad de Colón, sábado 07/09/2019.

«El vacío político que va a dejar nuestra victoria sobre la zona del canal de Panamá, debe ser llenado con una campaña de lucha en el frente económico interno que nos dé la victoria del desarrollo».
Omar Torrijos Herrera

El 7 de septiembre de 1977, hace 42 años, en una ceremonia en la sede de la Organización de Estados Americanos (OEA), en la Ciudad de Washington, el Jefe de Estado de Panamá Omar Torrijos Herrera, y el Presidente Jimmy Carter, firmaron los Tratados del Canal de Panamá. Los Tratados establecían el traspaso gradual de bienes del Canal y del territorio de la Zona a Panamá, en un plazo que vencía el 31 de diciembre de 1999. Para esa fecha, el Canal quedaría plenamente en manos panameñas. Un segundo Tratado, concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal de Panamá, del cual pocos hablan, no tenía fecha de finalización, y aún continúa vigente.

Ese acto de firma representó el fin de largas, complejas y no menos tensas negociaciones entre la potencia más grande del mundo, que no sólo había construido dicha obra a inicios del siglo XX, sino que lo hacía suyo, bajo su control. Estados Unidos actuaba allí como si fuera soberano. Por otra parte, un país que había encarnado un liderazgo y unidad nacional en la figura del comandante Omar Torrijos Herrera, quien retomó la lucha nacional que otros habían iniciado desde la década del 50, y que había costado represión, carcelazos muertos y heridos en enfrentamiento entre nuestros dos países.

Ese traspaso gradual de bienes del Canal, la propia vía acuática y lo que constituía la Zona del Canal con sus bases militares, viviendas, instalaciones, edificios, y otras obras de infraestructura, parecía un sueño difícil de alcanzar. La firma que en ese momento se estampaba y la posterior ratificación de los Tratados, nos deja a 23 años del cumplimiento del objetivo y meta planteada, que era la soberanía total sobre nuestro territorio. Había quienes apostaban a que ese momento de recuperación del territorio conculcado no llegaría. Lo fundamentaban en las condiciones geopolíticas cambiantes y la “poca capacidad” de los panameños para el manejo y administración del Canal.

Muchos apostamos por un traspaso vigilante, cuidando esas conquistas, cerrando el paso a los enemigos internos y externos que añoraban que todo saliera mal para que los gringos se mantuvieran en el Canal y seguir viviendo de las migajas que representaba para Panamá el negocio Canalero. Las organizaciones populares y especialmente la Federación de Estudiantes de Panamá en ocasión de la visita del Presidente James Carter a Panamá, en una gigantesca pancarta establecía la posición de miles de panameños: “OMAR: ¡OJO QUE EL IMPERIALISMO ES TRAMPOSO!”.

Otros usaban las frases que a la sazón acuñaba Torrijos, para advertirnos que los Tratados no eran una pieza perfecta, obviamente al tratarse de una negociación. Entonces, se escuchaban frases como: el Tratado nos mantiene bajo el paraguas del Pentágono, para advertir que había que manejarlo y administrarlo con responsabilidad; o aquella que decía que nos dejaba a 23 kilómetros del objetivo para indicar que el camino no sería rectilíneo en el cumplimiento de lo pactado;  o aquella que argumentaba que ese no era el tratado que le hubiera gustado firmar, pero que fue el que se logró, para señalar que en el camino de la negociación se tuvo que ceder (por ejemplo ,el Tratado de Neutralidad).

Esos Tratados nos colocaron a 23 años de la meta descolonizadora, para poder usufructuar nuestro principal recurso que era y (sigue siendo hoy) la posición geográfica y el Canal de Panamá. A través de ellos fue acordada la abrogación del nefasto Tratado Hay – Bunau Varilla, del 18 de noviembre de 1903, anteriormente suscrito entre Panamá y los Estados Unidos, y la entrada en vigencia los Tratados Torrijos – Carter que entrarían a regir simultáneamente con el Tratado de Neutralidad permanente del Canal de Panamá.

En la ceremonia de suscripción de los nuevos Tratados, el General Omar Torrijos Herrera, jefe de gobierno de la República de Panamá, manifestó lo siguiente: ”Hay dos verdades: la verdad lógica y la verdad agradable.  En el nombre de la verdad lógica quiero manifestarle al presidente Carter que este Tratado que firmaremos enseguida y que deroga el tratado que ningún panameño firmo, no cuenta con un total consenso en nuestro pueblo por que 23 años acordados como periodo de transición son 8, 395 días…” (Discurso en la ceremonia de firma de los TTC, Washington, D.C., sede de la OEA, 07 de septiembre de 1977).

En los EE.UU., la ratificación de los TTC se realizó de conformidad con las disposiciones constitucionales vigentes en ese país, el cual le confiere ese poder al senado norteamericano y en lo concerniente a determinados aspectos legales, a la Cámara de Representante. La ratificación Senatorial dio lugar a un prolongado debate, especialmente cuando el Senado de ese país cerró sus puertas para discutir en secreto ciertos hechos que, en el criterio de algunos senadores tendría conexión con el problema canalero. La discusión de ambos tratados se hizo por separado. Primero, se aprobó el Tratado de la Neutralidad del Canal, que le aseguraba su participación en los temas de seguridad, defensa y protección del Canal y, por último, se aprobó el Tratado del Canal de Panamá.

A comienzos de 1970, la Cancillería panameña, en un análisis sobre los proyectos de Tratado denominados «Tres en Uno» o Robles-Johnson, indicó que los mismos no eran utilizables ni siquiera como base para futuras negociaciones y decidió abrir un nuevo proceso de entendimiento con el gobierno de los Estados Unidos. La actitud tibia de Washington ante esa propuesta, provocó que Torrijos aplicara una diplomacia agresiva en el ámbito internacional, con el objetivo de ganar adherentes para la causa panameña.

En el contexto de internacionalizar la causa panameña, logró que la reunión del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se realizara en Panamá, en marzo de 1973. Los países participantes votaron una resolución de apoyo a Panamá, para que fuese firmado a la brevedad posible un nuevo Tratado, justo y equitativo, que eliminase las causas de conflicto entre Panamá y los Estados Unidos, tal como se había acordado en la Declaración Moreno-Bunker, de 1964.

Aquella resolución fue votada a favor por la mayoría de  miembros del Consejo, con el voto en contra de los EE.UU. y la abstención del Reino Unidos, que por el derecho a veto que mantienen las potencias mundiales en ese organismo, la resolución no fue aprobada. Este rechazo hizo celebre la frase del canciller panameño, Juan Antonio Tack, en el sentido de que los EE.UU. había vetado a Panamá, pero el mundo había vetado a los EE.UU.

Un año después, el 7 de febrero de 1974, fue suscrito en ciudad de Panamá la Declaración de los Ocho Puntos, entre el canciller Tack y el secretario de Estado de Estados Unidos, Henry Kissinger. Esa Declaración Conjunta, conocida como Tack-Kissinger, establecía los principios básicos de la nueva relación contractual, resumido en esos ocho puntos a saber:

1. El Tratado de 1903 y sus enmiendas serán abrogados al concertarse un tratado enteramente nuevo sobre el canal interoceánico;
2. Se eliminará el concepto de perpetuidad. El nuevo tratado relativo al Canal de esclusas tendrá una fecha de terminación fija;
3. La terminación de la jurisdicción de Estados Unidos de América en territorio panameño se hará prontamente, de acuerdo con los términos especificados en el nuevo tratado;
4. El territorio panameño en el cual se haya situado el Canal será devuelto a la jurisdicción de la República de Panamá. La República de Panamá en su condición de soberano territorial, conferirá a Estados Unidos de América, por la duración del nuevo tratado sobre el canal interoceánico y conforme se establezca en el documento, el derecho de uso sobre las tierras, aguas y espacio aéreo que sean necesarios para el funcionamiento, mantenimiento, protección y defensa del Canal y el tránsito de las naves;
5. La República de Panamá tendrá una participación justa y equitativa en los beneficios derivados de la operación del Canal en su territorio. Se reconoce que la posición geográfica de su territorio constituye el principal recurso de la República de Panamá;
6. La República de Panamá participará en la administración del Canal de conformidad con un procedimiento que habrá de ser acordado en el tratado. También se estipulará en este convenio que la República de Panamá asumirá la total responsabilidad por el funcionamiento del Canal a la terminación del Tratado;
7. La República de Panamá participará con Estados Unidos en la protección y defensa del Canal, de conformidad con lo que se acuerde en el nuevo tratado; y
8. Estados Unidos de América y la República de Panamá, reconociendo los importantes servicios que el Canal Interoceánico de Panamá brinda al tráfico marítimo internacional y teniendo en cuenta la posibilidad de que la vía acuática podrá llegar a ser insuficiente para dicho tráfico, convendrán bilateralmente en previsiones sobre obras nuevas que amplíen la capacidad del Canal. Esas previsiones se incorporarán en el nuevo tratado de acuerdo con los conceptos establecidos en el Principio 2.

Resultado de estos logros, Torrijos intensifica su lucha para dar a conocer a los países del mundo las justas reclamaciones panameñas en relación al Canal. Panamá pasó a integrar el bloque de países no alineados y buscó el apoyo de los países latinoamericanos. Incluso, el asunto del Canal, llegó a ventilarse en la Cumbre de los No Alineados en Sri Lanka, en 1976, de la que salió un comunicado a favor de nuestro país. Por primera vez, en siete décadas, Panamá se escapaba de la órbita de los Estados Unidos.

Dada la complejidad de los Tratados señalaremos los aspectos más importantes, agrupando sus disposiciones en cuatro grandes temas, a saber:

1) Soberanía: se reconocía la soberanía de Panamá sobre la Zona del Canal y por tanto la República tendría una participación creciente en la administración protección y defensa del Canal.  La Zona del Canal quedaría sujeta a la legislación panameña y se denominaría Área Canalera.  Panamá, a su vez,  le otorgaba a los Estados Unidos los derechos necesarios para operar el Canal, que traspasaría a Panamá, el 31 de diciembre de 1999, al mediodía.

2) Administración del Canal: estaría a cargo de una agencia gubernamental estadounidense denominada la Comisión del Canal de Panamá, cuya Junta Directiva estaría integrada por nueve miembros (5 estadounidenses y 4 panameños) todos nombrados por los Estados Unidos. Hasta el 31 de diciembre de 1989, el Administrador sería un ciudadano norteamericano y el Sub administrador panameño. A partir del 1 de enero de 1990, esta situación se invertía.

A partir del 1 de enero del 2000, se convirtió una empresa enteramente panameña que se denominaría Autoridad del Canal de Panamá (ACP).

3) Defensa del Canal: ambas naciones se comprometían a proteger y defender el Canal. No obstante, se dejaba constancia de que durante la vigencia de este Tratado, Estados Unidos tendría la responsabilidad primaria en ese campo. Se estableció una Junta Combinada, compuesta por igual número de militares de alto rango de ambos países.

4) Beneficios económicos: revertirían a Panamá el 60% de las tierras e infraestructuras del área canalera. Entre otros bienes, pasaban a Panamá: el ferrocarril, los puertos de Balboa y Cristóbal y el Fuerte Gulick donde funcionaba la Escuela de las Américas. Panamá recibiría diez millones de dólares por parte de la Comisión del Canal por los servicios públicos que prestaría en las áreas revertidas. Igualmente, recibiría una suma proporcional de los peajes pagados por los barcos que transitaran por el Canal.

También se adoptaban medidas para preservar la ecología de la cuenca del Canal.

Adicional a este Tratado se firmó el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y su funcionamiento que no tiene fecha de vencimiento. Este documento establecía la neutralidad permanente de la vía interoceánica, pero advertía que si por cualquier razón los barcos de Panamá o de los Estados Unidos debían pasar antes, tendrían el paso expedito. De manera que era una neutralidad muy sui generis. Según Torrijos, este Tratado colocaba a Panamá “bajo el paraguas del Pentágono”.

El 23 de octubre de 1977, Torrijos decidió someter los Tratados a un plebiscito popular. Se dieron 500.000 votos a favor de la ratificación del pacto y poco menos de 250.000 en contra. Pero en Estados Unidos las cosas no serían tan fáciles. El Congreso ratificó los Tratados, pero añadiría enmiendas que desvirtuaban el documento original.

Por ejemplo, la Reserva o Enmienda De Concini, que estableció que si el Canal fuese cerrado o se entorpeciera su funcionamiento, cada parte podría tomar las medidas necesarias, incluyendo el uso de la fuerza militar para normalizar el funcionamiento de la vía interoceánica.

En tanto, la Reserva Nunn estableció que después del 31 de diciembre de 1999 ambas naciones podían negociar y firmar acuerdos para preservar la neutralidad, e incluso el establecimiento de fuerzas militares estadounidenses o de bases.

Para algunos panameños estas enmiendas no fueron sometidas en el plebiscito de abril de 1978, lo que obligó a la Cancillería panameña el desplegarse a fondo y en un Comunicado explicó cada una de estas enmiendas, restándole la trascendencia e impacto al contenido de las mismas.

Una de las consecuencias inmediatas de los Tratados fue la apertura política por exigencia de Estados Unidos. Así, los exiliados pudieron regresar al país. Torrijos anunció la concesión de mayores garantías ciudadanas y libertades públicas, al tiempo que se legalizaron los partidos políticos que habían estado proscritos hasta entonces.

El período de implementación que iniciaría a partir de octubre de 1979, se dieron con mucho tropiezos, sobre todo a través de la Ley Murphy o 96-70, ley de implementación de los TTC aprobada por el gobierno estadounidense, que introdujo reformas a la Comisión del Canal de Panamá (PCC) por parte del Presidente de los Estados Unidos, situación que nuestro país denunció ampliamente. No olvidemos que la implementación de los tratados en sus primeros 16 años se hizo con administraciones republicanas, enemigas acérrimas de la transferencia del Canal a Panamá.

Entre los dos tratados del Canal firmados en 1977, el menos conocido es el Tratado de Neutralidad y asuntos concernientes al funcionamiento del Canal. El objetivo de ese Tratado se relaciona  con el problema de la presencia militar norteamericana en Panamá. Debido a reservas que fueron introducidas posteriormente por el Senado de EE.UU., su legitimidad ha sido cuestionada por muchos sectores en Panamá.

El Tratado de Neutralidad establece que la vía acuática estará siempre abierta al tráfico marítimo de todas las naciones. Señala, igualmente, que Panamá ni cualquier otro país podrá discriminar contra barcos de bandera alguna.

El Tratado de Neutralidad, le atribuye a los EE.UU., el derecho de intervenir  en aspecto como la fijación de los peajes que se cobrarían a los barcos que atraviesan el Canal cuando la vía se encuentre bajo la administración de Panamá. El pacto señala que Panamá sólo podrá fijar peajes de acuerdo con los niveles considerados adecuados por la comunidad internacional. Esta materia según los entendidos no debió ser parte de un Tratado o Pacto de Neutralidad.

El artículo V del Tratado de Neutralidad le confiere a Panamá el monopolio en relación con el manejo y la defensa del Canal. Señala que sólo Panamá podrá tener sitios de defensa o fuerzas armadas en el área del Canal.

Omar Torrijos, haciendo referencia a este polémico Tratado, se refirió al mismo en los siguientes términos: «Hemos cambiado una estaca en el corazón que íbamos a tener que sufrir durante una perpetuidad más uno, por una piedra en el zapato que nos estará molestando por 23 años.»

Una vez canjeados los instrumentos de ratificación del Tratado de Neutralidad, las copias fueron depositadas en la sede de la Organización de Estados Americanos (O.EA.), el segundo (Pacto de Neutralidad), a través de un Protocolo de adhesión quedó abierto a que otros países del mundo se adhirieran a dicho pacto.

Las enmiendas, condiciones, reservas y entendimientos introducidas por el Senado al Tratado de Neutralidad, después de su aprobación por parte de Panamá, se refieren a la insistencia de EE.UU. de poder ejercer su poder unilateral sobre el funcionamiento, seguridad, protección y defensa  de la vía acuática.

El Senado aprobó dos enmiendas al Tratado. La primera fue hecha para modificar el artículo III. La enmienda señala que cada país tiene el derecho de actuar en forma independiente contra cualquier agresión o amenaza dirigida contra el Canal.

La segunda enmienda hecha por el Senado fue al artículo VI. Indica que en caso de necesidad o urgencia los barcos de EE.UU. (y/o Panamá) pueden ir a la cabeza de la fila de las naves con el fin de transitar rápidamente por el Canal. (Paso expedito).

El Senado también impuso dos condiciones al artículo V para aprobar el Tratado de Neutralidad. La primera condición señala que EE.UU. tiene el derecho de usar fuerza militar en la República de Panamá para reabrir el Canal o restablecer la operación de la vía acuática. La segunda condición del Senado norteamericano indica que el establecimiento de sitios de defensa (bases militares) en el área del Canal después del 31 de diciembre de 1999, mediante un acuerdo con Panamá, no alteraría el régimen de neutralidad.

El Senado también consideró necesario agregar tres entendimientos adicionales al Tratado de Neutralidad para asegurar los intereses de EEUU. En relación con el artículo III, que se refiere a la eficiencia y a los peajes, el Senado señala que para modificar los peajes Panamá debe cumplir con cinco condiciones que se refieren directamente a los beneficios del comercio marítimo de EE.UU. Para no dejar duda alguna, además, reitera el entendimiento que los  EE.UU. puede tomar la acción unilateral necesaria para defender el Canal contra cualquier agresión. Igualmente, por si acaso había alguna duda con relación a la enmienda introducida al artículo VI, insiste en que el «paso expedito»  para acelerar el paso de una nave por el Canal lo determina la nación  que lo opera (es decir los EE.UU.).

CONCLUSIONES

1. El proceso de transición del Canal que se inició en 1979 cumpliendo con los Tratados Torrijos Carter fue accidentado por el interés de alterar la implementación de los mismos por parte de los EEUU en los 20 años de reversión gradual a su verdadero dueño.

En  principio, los planes concebidos por el gobierno y Torrijos eran integrar el Canal a un proyecto de desarrollo nacional (1977-1983), es decir el llamado a darle el mayor uso colectivo posible.

La crisis del Torrijismo (a partir de su desaparición física de su líder) puso fin al proyecto concebido a fines de la década de 1970 y esa aspiración que el Canal fuera la principal herramienta de desarrollo del país para todos.

2. Este proyecto de integrar el Canal al proyecto de desarrollo nacional fue mutando y desfigurándose paulatinamente para ser, reemplazado por el proyecto encabezado por las Fuerzas de Defensa de Panamá (FDP), ya sin Torrijos, que consistía en convertir el área interoceánica,  en una enorme base militar panameña como parte de la responsabilidad única y primaria,  de la protección y defensa del Canal que le otorgaba el Tratado de Neutralidad.
3. Las contradicciones que emergieron como producto de las demandas de los sectores que promovían soluciones neo-liberales y que se fueron apropiando del negocio canalero y los defensores del proyecto nacional, por un lado, y la crisis de las relaciones entre Panamá y EEUU (Noriega como principal justificación), por el otro, pusieron fin al proyecto militar con la invasión militar de los EE.UU. a Panamá en 1989 con la denominada Operación Causa Justa (1983-1989).
4. Después del año 1989, el proyecto de corporativizar el Canal, así como las tierras adyacentes, los puertos y las bases militares, cobró fuerza entre sectores panameños que se apoderaron del Estado e, incluso, de importantes empresas norteamericanas y de otros países (1989-1999).

Las bases se convierten en áreas de interés  para los grandes inversionistas.  El plan gubernamental de uso de las áreas revertidas al Canal incluyó entre sus principios «constituir normas generales y no discriminatorias entre los individuos, grupos y sectores, considerando el mercado como la herramienta fundamental para determinar la asignación de recursos».

El general Torrijos fue un fervoroso creyente de la efectividad del diálogo que propicio exhaustivamente en la búsqueda de una solución concreta al problema canalero. Si bien los tratados que firmo el 7 de septiembre de 1977 en la sede de la organización de Estados Americanos en Washington, ante los líderes y estadistas más representativos del hemisferio, cumplía con una meta inmediata, nadie más que el propio Torrijos sabía que los nuevos pactos no contaba con un total consenso. Cabe citar una parte del discurso que pronunció en aquella ocasión para corroborar lo dicho anteriormente:

“… sin embargo, los pactado es producto del entendimiento entre dos dirigentes que creen en la pacífica convivencia de sus pueblos y que reclama el valor y liderazgo de enfrentarse a sus pueblos sin más armas que la verdad y su profunda convicción de lo justo”.

En otro discurso durante el acto de ratificación de los TTC en el gimnasio Nuevo Panamá, el 16 de junio de 1978 nos decía con mucha humildad: “No soy el protagonista de este acto histórico, sino solamente su vocero. El verdadero protagonista es el pueblo de Panamá; fue él quien con su trabajo, hizo posible la construcción del canal; es él quien ha realizado todo clases de sacrificios en defensa de su soberanía; es él quien recuerda con devoción y orgullo a sus mártires de Enero de 1964; es él quien ha hecho posible que hoy se celebre el acto de ratificación. Por consiguiente, esta victoria pertenece al Pueblo de Panamá, y para él debe ser la recompensa y el reconocimiento”.

Quiero finalizar con tres frases célebres de nuestro comandante OTH, líder máximo de nuestro gloriosos PRD:

«Nuestros mártires, han muerto ya de bala, que no vuelvan a morir de indiferencia.»

 “Yo no quiero entrar en la historia, quiero entrar a la zona del canal”

“Cuando un pueblo comienza un proceso de descolonización, pueden pasar dos cosas: o nos colonizan del todo, o tienen que llevarse su tolda colonialista….! Y se la van a llevar, señores! ¡Se la van a llevar!

Y se la llevaron!!!!!!!!